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杨志 的博客

中国人民大学经济学院教授 博士生导师 中国人民大学国际学院副院长

 
 
 

日志

 
 
关于我

中国国人民大学经济学院教授、博士生导师,中国人民大学气候变化与低碳经济研究所负责人,中国人民大学风险资本与网络经济研究中心主任,中共中宣部马克思主义理论工程专家,中国《资本论》研究会常务理事、副总干事,全国综合大学《资本论》研究会副会长,中国基本建设优化委员会学术委员会副主任,中国生态经济学会生态经济教育委员会副会长,中国市场经济研究会理事,中关村数字视频产业技术创新联盟副理事长,北京理工大学兼职教授。

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(《内蒙古大学学报》组稿三)浅析美国碳排放权制度及其交易体系  

2010-06-20 09:46:21|  分类: 碳交易和低碳经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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胡荣1  徐岭 2

摘  要:碳排放权交易是利用命令规制手段和市场激励手段解决温室气体排放的有效手段,其交易制度建立的理论基础是科斯定理。尽管美国没有加入《京都议定书》,但其碳排放权交易体系发育得比较完善。虽然目前美国并没有一部规制碳排放的联邦法案,但通过“马萨诸塞州诉美国环保署”的经典判例已将二氧化碳列入污染物而纳入了《清洁空气法》的调整范围,由此确立了碳排放权交易的法源基础。它们的经验为我国碳排放权市场的建立具有很好的借鉴意义。

关键词:碳排放权  许可   配额   交易    

一、碳排放权交易概念及其理论基础

关于碳排放权交易,目前还没有一个明确的定义。但就欧美碳市场的交易实践而言,它实际上是政府或相关组织实施的对具有不同特点的以二氧化碳为代表的温室气体排放资格的交易的统称,具体而言,是指在碳排放总量控制指标确定的条件下,利用市场机制,赋予碳排放行为一种合法权益,将其进行量化,并允许该权利像商品一样在市场上进行交易,以此达到减少碳排放的目标,进而实现经济发展与环境保护的双赢。

排放权交易制度建立的理论基础是科斯定理。科斯定理的基本内涵是在环境资源有限的情况下如果环境恶劣程度超出了地球的承载能力,会对人类生存造成危害,因此要对环境资源进行产权界定,在此基础上才能进行相关治理。1968年,加拿大的经济学家戴尔兹(J.H. Dales)发表了《污染、财产和价格》一文,在文章中他提出用排污权交易解决水污染。之后,美国政府把他的理论用于二氧化硫交易制度当中去。1997年,针对微观主体行动方面的“市场失灵”,《京都议定书》硬性规定了发达国家和经济转型国家的“量化减排指标”,这就使排放权成为“稀缺商品”,因而可以进入市场进行交易。并且,针对微观行动效率方面的“政府失灵”,以及基于碳减排具有全球性效应、减排技术特别是减排成本具有差异性的特点,《京都议定书》又设立了三种借助“市场”运行的“遵约机制”或“约束机制”,即:排放交易(ET)、联合履行机制(JI)和清洁发展机制(CDM)。这就使碳排放交易成为了现实。因此排放权交易制度实际上是利用法律制度将二氧化碳排放这一环境权益与市场交易机制相结合,使有用形之手和无形之手紧密结合来控制碳排放量。

 

二、美国碳排放权交易的法律制度

在美国早期通过了许多控制污染的法案中直接涉及排放权交易的法案主要是《1963年清洁空气法》及其修正案(1990年)。该法案为了达到有效防止酸雨的目的,鼓励企业参与市场买卖二氧化硫排放权,从而建立了美国现行的二氧化硫排放权交易制度。但《清洁空气法》并未将二氧化碳归入污染物范围。尽管如此,美国近年来立法活动开始不断关注气候变化,针对二氧化碳排放进行规制的立法议案日益增多,仅2007年至少有七项涉及气候变化的法案被提交到国会,[①]比较有名的两项提交给国会的最高联邦立法议案是Bingman-Specter法案和Lieberman-Warner法案,但由于反对者担心实施碳减排会损害美国经济和企业的对外竞争力而未获通过。2009年6月26日,在奥巴马总统的推动下,《瓦克斯曼-马凯气候变化议案》(Waxman-Markey Bill)在众议院以微弱优势获得通过,该法案正在等待参议院2010年春天之前的审议,只有再获得参议院的通过,该法案才能成为具有强制力的正式的法律文件。该法案众议院通过的版本规定了要通过在美国建立统一的碳排放权交易体系来逐步减少温室气体的排放量,[②]此外,美国环保署(EPA) [③]通过2007年4月2日联邦最高法院关于“马萨诸塞州诉美国环保署”的经典判例,[④]正式取得了对二氧化碳排放进行规制的立法授权。2009年9月22日,美国环保署公布了最终强制性报告温室气体规则,对各单位报告其温室气体排放(GHG)美国联邦环保局提出了新的排放要求。该规则将于2010年1月1日开始生效。[⑤] 2009年12月7日,在哥本哈根气候变化大会召开之际,美国环境保护署进一步裁定把二氧化碳列为污染物,将过去不被认为是污染物的温室气体纳入《清净空气法案》管制,这使美国政府即便在参议院无法通过《瓦克斯曼-马凯气候变化议案》时,仍旧有法源限制温室气体排放。这为奥巴马政府应用《洁净空气法》相关条款出台全国性限排法规铺平道路,也奠定了碳排放权交易制度的法源基础。[⑥]

除此之外,美国大多数州、地区已经通过或正在通过限制温室气候排放的法案,比如“加利福尼亚气候变暖解决法案(第32号法案)”,将于2012年开始执行。它要求到2020年,碳排放量降到1990年的水平,2050年降到1990年的80%水平。主要从工业中限制温室气体排放,并对不履行者进行处罚。

 

三、美国主要的碳排放权交易体系

由于《京都议定书》只规定了发达国家的强制减排义务,而发展中国家没有强制减排义务,因此碳排放权交易也可以分为京都议定书模式下的市场与非京都议定书模式下的市场。美国因为2001年退出了《京都议定书》,所以美国碳排放交易市场属于非京都议定书模式下的市场。由于为没有国家层面的强制性减排义务,因此没有形成像欧盟那样的排放权交易体系,只有州和地区级的区域性碳排放权交易体系,目前主要的这类交易体系有:西部气候倡议(WCI)、区域性温室气体倡议(RGGI)、气候储备行动(CAR)、中西部温室气候减排协定以及芝加哥气候交易所(CCX),此外国家层面的排放交易体系和加州州内交易体系也正在策划之中。

 

(一)西部气候倡议(WCI)

西部气候倡议(Western Climate Initiative, WCI)最初由美国西部的亚利桑那州、加利福尼亚州、新墨西哥州、俄勒冈州、华盛顿州等五个州于2007年发起成立,其后吸纳了加拿大安大略省、曼尼托巴省、卑诗省和魁北克省和墨西哥的部分州,到2009年底共有11个北美的州、省以会员或观察员身份加入其中。西部气候倡议是旨在通过州、省之间的联合来推动气候变化政策的制定和实施,尤其是支持采用市场机制来有效实现减排的区域性气候变化应对组织,各成员州、省委派代表组成委员会和秘书处执行其日常工作,西部州长协会则全面负责各项目管理。配额设置与排放额分配委员会则负责运用方法学为本区域设置排放上限以及在各成员间分配排放额。为了促进与美国、加拿大联邦政府及其它碳减排的区域性组织(如中西部地区的温室气体协议、RGGI)的合作与交流,还指定了一名美国代表和一名加拿大代表作为联络员。

2008年9月23日,它明确提出建立独立的区域性排放交易体系方案,目标是到2020年该区域的温室气体排放量比2005年降低15%。这一体系将于2012年开始运行,每3年为一个履约期,涉及到5个排放部门:电力、工业、商业、交通以及居民燃料使用。[⑦]当该体系2015年全面实施时,这个综合体系将占WCI区域内温室气体排放量近90%。为了达到这个目标,WCI采用区域限额与交易机制(Cap-and-Trade),确立一个明确的、强制性的温室气体排放上限,然后通过市场机制来确定最符合成本效益的方法来达到这一目标。州或省政府规定一个或几个行业碳排放的绝对总额,可交易的排放额或排放许可限定在该总额内,这些排放额可以通过拍卖或无偿的方式重新进行分配,各州、省或邦政府指定各组织机构提供排放额以中和其碳源。WCI特别强调配额是没有产权的,只是政府颁发给企业的排放许可,这些配额可以在二级市场上交易,在某些情况下也可以购买其它地方产生的减排量,但目前不接收来自京都议定书模式下的清洁发展机制(CDM)的减排额,将来可能会允许购买其它同类型的碳排放额产品。

2009年至2010年WCI与各参与方就该项目的具体实施措施进行协商,从2011年起每个成员都应该报告上年度的碳排放量,项目的第一期将于2012年1月1日起动,每3年为一个履约期,项目将覆盖各州、省的主要碳源行业,包括电力、工业、交通运输等燃料的使用。第二期于2015年开始,项目范围也将扩大到包括运输燃料、居民燃料及第一期未涉及的工商业燃料。每个WCI成员都有其至2020年止的碳预算(即在限额与交易机制下的碳排放计划),它们可以根据需要灵活地在自己的区域进行分配,WCI要求在项目开始时拍卖额不低于10%,到2020年不低于25%。此外WCI利用排放额所产生的利润的一部分用作本区域的公益事业,如提高能源效率与发展低碳的技术创新等。

(二)区域性温室气体倡议(RGGI)

区域性温室气体倡议(The Regional Greenhouse Gas Initiative,RGGI)是美国第一个以市场为基础的强制性减排体系,由美国东北部及大西洋沿岸中部的10个州组成,[⑧]这10个州一致认为在应对气候变化方面的行动已经被延迟,投资的困难和成本正变得越来越高,必须尽快采取行动。RGGI和WCI一样也是以州为基础成立的区域性应对气候变化合作组织,试图推动清洁能源经济创新与创造绿色就业机会,但不同的是它采取了更加保守的策略,仅将电力行业列为控制排放的部门,它将该区域2005年后所有装机容量超过25MW的发电设施列为排放单位,并为其二氧化碳排放量设定了上限,要求它们在2018年时其排放量比2009年减少10%。同时对这些电力部门详细定义了各项指标,并对配额分配,履约核查、配额交易,监测报告,减排量购买等进行了完整的设计,并建立了碳排放配额监测体系,记录和监测各州碳减排项目的执行情况。

RGGI也采用限额与交易机制,先设立一个跨州的二氧化碳排放量上限,然后在此上限基础上将逐渐减少,直到低于该限额的10%。为了让各州有足够的适应时间,RGGI提供了一个缓冲期,它要求第一个3年期即2014年之前各州的排放上限是固定不变的,但从2015年开始至2018年将每年减少2.5%,最终达到减排目标。RGGI也提供了一个基于市场的碳排放权拍卖和贸易体系,同样允许购买某些类型的项目所产生的碳排放配额[⑨]来抵消配额不足,但其购买的碳抵消额[⑩]一般不超过3.3%,而且只能局限在美国本土内。此外该体系还可以进行发电机等技术设备贸易。

而各州的强制减排措施则是建立在RGGI体系的碳减排额基础上,各州采取各自的措施限制发电厂的碳排放量以产生碳排放额,然后将这些碳排放额通过RGGI体系进行拍卖,接受规制的发电厂都可以购买来自10个参与州的碳排放额,以达到对该州碳排放额的规定的要求。通过此种方式,这一体系将10个州的减排项目连接成一个协调、统一的区域性碳排放履约市场。这些州都通过拍卖方式出售排放配额,都制定了源于拍卖碳排放额所获资金的投资计划、法律和程序,以提高能源效率,支持可再生能源如太阳能、风能等技术创新和部署,减少温室气体排放,并帮助消费者控制能源成本。

(三)气候储备行动(CAR)

气候储备行动(Climate Action Reserve,CAR)于2009年正式启动,是一个基于项目的碳排放交易机制。它制定一个可开发、可量化、可核查的温室气体减排标准,发布基于项目而产生的碳排放额,透明地监测全程的碳交易过程,其目标是要建立一个覆盖整个北美的交易体系。气候储备行动的前身是2001年在加州注册的加州气候行动注册处,一直以来加州气候行动是一个碳排放自愿登记机构,[11]现在变更为气候行动储备后,集中于发展标准化温室气体减排的协议项目,打造一个登记和跟踪抵消温室气体的体系平台,目前参与该体系的企业将近400家,它在墨西哥城、纽约、华盛顿特区、旧金山等城市成立了工作室与代理处。[12]

气候储备行动的交易项目涉及四大领域:工业、交通运输、农业和林业。它所产生的减排量单位称为气候储备单位(Climate Reserve Tonnes,CRT),1个CRT等于1吨二氧化碳当量,CRT目前不能在CCX中交易,但可以在其子公司——芝加哥气候期货交易所交易。由于气候储备行动是美国第一个根据自愿碳标准(VCS)设立的温室气体减排体系,其所有的项目都是采用VCS方法学,因此气候储备行动只接受由气候行动储备开发协议项目,目前尚不接受CDM项目的减排额,而只是把CDM机制的方法学作为其协议的出发点,也不接受来自EPA“气候领导者项目”所产生的减排额(Climate Leaders Offsets,CLO)以及来自自愿碳标准的减排额。[13]在市场方面,CAR可谓用心良苦,有意地排除了可再生能源发电、绿色建筑等部门,认为这些部门已经被其它标准充分考虑了,CAR没有必要再去涉及。显然美国人在将CAR变为一个成熟的标准之前,并不打算激进地向外扩张。

另外气候储备行动还有其姊妹组织----气候登记处(The Climate Registry),它主要是负责北美所有的实体性的温室气体排放清单报告和核查,而不支持温室气体减排项目的登记或跟踪。气候行动中心(CCA)也是其旗下的子项目中心。

(四)芝加哥气候交易所(CCX)

CCX是美国碳减排的先行者,也是北美地区唯一一个交易6种温室气体的综合碳交易体系,其项目遍布欧美及亚洲地区。它创建于2000年,2003年CCX以会员制开始运营,共有包括美国电力公司、杜邦、福特、摩托罗拉等公司在内的13家创始会员。目前会员达450多家,涉及航空、电力、环境、汽车、交通等行业,其中包括5家中国会员公司。

CCX也是根据配额和交易机制进行设计和动作的,其减排额的分配是根据成员的排放基线和CCX减排时间表来确定的,加入CCX 的会员必须做出减排的承诺,该承诺出于自愿但具有法律约束力。如果会员减排量超过了本身的减排额,它可以将自己超出的量在CCX交易或存进帐户,如果没有达到自己的承诺减排额就需要在市场上购买碳金融工具合约(CFI)。[14]CCX会员碳减排承诺分为两个期,2003-2006年为减排的第一个承诺期,要求每年排放量比上一年降低1%,到2006年比基准年(1998年-2001年平均排放量)降低4%。2007-2010年为第二个承诺期,减排量最终达到基准年(1998年-2001年平均排放量或2000年)的6%。CCX也接受其它项目的减排量,而且是美国唯一认可CDM项目的交易体系,但由于CFI的价格远远低于欧洲碳市场上CDM项目的减排额的价格,实际上很难发生交易。芝加哥气候交易所还开发了一套基于因特网的电子交易平台,供其会员进行碳排放权交易使用,所有碳排放权交易须通过电子交易平台进行,交易过程和数据由其内部体系实时记录,交易所根据每月的交易量与交易价格,公布月度碳交易市场报告。另外CCX旗下有芝加哥气候期货交易所(CCFE)、欧洲气候交易所(ECX)、蒙特利尔气候交易所(MCeX)和天津排放权交易所(TCX)等子公司,其中芝加哥气候期货交易所是一家商品期货交易委员会指定合约市场,也提供标准化的碳排放额和其它环境产品。

此外,还有中西部温室气体减排协定(Midwestern Greenhouse Gas Reduction Accord,MGGRA),它于2007年11月由美国西部9个州和加拿大2省在美国威斯康星州共同发起成立。[15]其主要是借鉴了美国环保署的氮氧化物和二氧化硫交易机制经验与区域温室气体倡议(RGGI)的模式规则,其目标是到2020年时各成员将碳排放量在2005基础上减少20%,到2050年减少50%。

 

四、美国碳排放权制度及其交易体系对我国的借鉴意义

由是观之,尽管美国目前尚未加入《京都议定书》,但其碳排放权制度及其交易体系发展的非常完善,它凭借碳排放权交易的成功实践,在北美地区构建了区域性碳交易市场机制。当前我国正处在构建排放权制度及其交易体系的起步阶段,美国的一些经验与方法值得我们很好地借鉴。

首先,在应对气候变化的手段选择方面可以充分利用市场机制。

应对气候变化的手段主要政府强制型与市场激励型两种,政府强制型手段明确、有效,但可能会对经济发展产生巨大的负面影响,而市场激励型手段可以有效避免这一问题,在当前我国并没有强制减排义务的条件下,完全可以充分利用了市场机制来引导,以更低的社会总成本达到减排目标。

其次,要积极构建我国的碳排放权交易体系与平台。

我国目前所进行的碳排放权交易主要是通过清洁发展机制(CDM)的形式进行的,这种基于CDM机制的交易完全依托欧美国家的交易平台、交易方式、交易价格、交易程序以及交易手续,我国没有价格制定权,在国际碳市场上仅仅充当的是“卖碳翁”的卖家角色。因此我国应该积极构建起全国性与区域性的碳排放权交易体系与平台,通过气候变化谈判以及其他各种方式,改变目前不尽合理的定价模式和交易规则,实现中国企业由单纯的排放权供应者到市场有效参与者的转变。[16]

最后,要加快碳排放权法律制度的完善。

我国目前碳排放权的法律制度存在许多冲突之处,应当对现有的相关立法进行统一协调,尤其要对碳排放信息统计监测与考核制度、碳汇制度等方面进行详细规定,以使减排行动统一,做到有法可依。





     作者简介:胡荣(1978—),男,湖南省常宁市人,中国人民大学气候变化与低碳经济研究所,中国人民大学法学院博士研究生;徐岭(1974—),女,河南省新乡市人,中国人民大学气候变化与低碳经济研究所,中国人民大学法学院博士后。





注释:

[①] 这些立法提案分别是《美国气候安全法案》、《低碳经济法案》、《安全气候法案》、《减缓全球变暖法案》、《气候责任法》、《全球变暖污染控制法案》、《气候责任和创新法案》等,详情请参阅邓梁春.美国气候变化相关立法进展及其对中国的启示[J].世界环境.2008年,第2期.


[②] 即《2009美国清洁能源与安全法案》(American Clean Energy and Security Act of 2009),它规定相对于2005年的排放基准线,至2012年的碳排放量减少3%,至2020年减少20%,至2030年减少42%,至2050年减少83%。详情参考http://www.nrdc.org/policy.


[③]美国环境保护署于1970年12月成立,其使命是控制和缓解大气和水的污染,以及由于固体废物、杀虫剂、噪声和辐射造成的污染。该机构有权协调和支持州与地方政府、私人和公众团体以及教育机构的研究及反污染的工作等。


[④]在该判例中,美国最高法院裁决:根据《清洁空气法》,机动车辆所排放的4种温室气体为污染物。参见Robert N. Stavins . A Meaningful U.S. Cap-and-trade System to address climate change. Harvard Environmental Law Review[J].2008,32 Harv. Envtl. L. Rev.295-298.


[⑤]该规则将适用于约10000个碳排放实体,他们所产生的温室大约占美国温室气体排放量的85%,涉及了石化能源、汽车制造等行业,规则所涵盖的气体有二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氢氟化合物、全氟化碳、六氟化硫及三氟化氮等气体。


[⑥] 详情参阅:美国环保署网站:http://epa.gov/climatechange/endangerment.html


[⑦] 这些部门的排放几乎占了该组织成员全部排放的90%。详情参见:http://www.westernclimateinitiative.org


[⑧] 2005年12月,来自美国东北地区的狄格州、缅因州、新汉普郡、新泽西州、纽约州、佛蒙特州、特拉华州等7个州签订了地区温室气体倡议的框架协议,其后马里兰,马萨诸塞,罗德岛州也加入了进来。


[⑨]任何企业、非法人组织及个人,包括非美国本土企业也可以参与碳排放额拍卖,每一吨二氧化碳当量构成一个碳排放配额,最初大约有1.88亿个碳排放配额。详情参考:http://www.rggi.org/docs/RGGI_%20CO2_%20Allowance_%20Auction_%20FAQs_Oct_06_2009.pdf


[⑩]在这一体系中,一个碳抵消额(offset)代表一个发电厂配额之外的基于项目所产生的碳排放额,它用来减少或中和10个州的二氧化碳、甲烷或六氟化硫的排放量。碳抵消是各州计划减排的重要组成部分,通过减少二氧化碳排放量和在限额内实行碳中和等方式,创造了一种灵活、低廉的碳减排合作机制,它要求减排额与碳抵消额必须具有真实性、额外性、可核查性和永久性。全部抵消项目必须位于该区域温室气体的参与州之一,每个州所分配的二氧化碳配额大多是在该分配季度拍卖。


[11]加州气候行动登记处采用自愿测量与自愿报告,现在渐渐成为了加州,甚至整个北美的排放报告的数据中心。它开发了在线排放报告数据中心(CARROT),它由最初的23个创始成员发展成一个包括企业,大学,政府机构和环保组织在内的350多个成员,这些成员根据加州气候行动登记处的标准自愿测量和自愿报告各自的碳排放量。


[12] 参见http://www.climateactionreserve.org/about-us/


[13] VCS是一项全球性的自愿减排标准,尽管CAR不接受VCS产生的减排量,但VCS却接受来自CAR产生的减排量。


[14] 碳金融工具合约(Carbon Financial Instrument, CFI)是CCX的交易商品,包括包括碳配额交易和碳中和交易,配额交易是根据排放者的排放基准线和CCX的减排时间表所签发给排放者的,而碳中和交易则由碳中和所产生的。每一个碳金融工具合约代表100吨二氧化碳当量。


[15] 美国西部9个州分别是:伊利诺伊州、艾奥瓦州、堪萨斯州、密歇根州、印第安纳州、俄亥俄州、明尼苏达州和威斯康星州;加拿大两省为:曼尼托巴和安大略。


[16] 涂毅、卢闯. 中国碳(排放权)市场发展的危和机——由全球金融危机带来的冲击和变化[J].江西能源.2009年,第3期.

 

 

 

参考文献:

[1]世界银行.世界碳市场发展状况与趋势分析[M].中国人民大学气候变化与低碳经济研究所译.北京:石油工业出版社,2010.

[2]索尼亚·拉巴特,罗德尼R.怀特.碳金融:解决气候变化的金融方法[M].王震等译.北京:石油工业出版社,2009.

[3]樊纲.走向低碳发展:中国与世界—中国经济学家的建议[M].北京:中国经济出版社,2010.

[4]朱家贤.环境金融法研究[M].北京:法律出版社,2009.

 

 

 

 

Analysis of American System of Carbon Emission Trading

HU Rong   XU Ling 

 (Law School, Renmin University of China,Climate Change and Low Carbon Economy Research Insititute,Beijing 100872)

Abstract  Carbon emissions trading is to use command-regulatory instruments and market incentives to tackle the problem of greenhouse gas emissions, whose theoretical basis is the Coase Theorem. At present the United States does not have a federal bill to regulate it, but Clean Air Act can also apply in it through the case: Massachusetts v. U.S. Environmental Protection Agency, which established the legal base of carbon emissions trading. Nowadays American trading systems mainly are RGGI, MGGRA, WCI, CAR and CCX,whose experience has a good reference for the developement of the carbon emissions trading in our coutntry.

Key words   the right of carbon emission; permit; allowance; trading

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