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杨志 的博客

中国人民大学经济学院教授 博士生导师 中国人民大学国际学院副院长

 
 
 

日志

 
 
关于我

中国国人民大学经济学院教授、博士生导师,中国人民大学气候变化与低碳经济研究所负责人,中国人民大学风险资本与网络经济研究中心主任,中共中宣部马克思主义理论工程专家,中国《资本论》研究会常务理事、副总干事,全国综合大学《资本论》研究会副会长,中国基本建设优化委员会学术委员会副主任,中国生态经济学会生态经济教育委员会副会长,中国市场经济研究会理事,中关村数字视频产业技术创新联盟副理事长,北京理工大学兼职教授。

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国外碳税研究的文献综述——基于碳税的设计与制度安排  

2011-02-28 13:23:07|  分类: 碳交易和低碳经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:王岩 张建超

本文修改后发表在《广东社会科学》2011年第1期,此系原稿。

[提要]人类活动导致的气候变暖问题已经成为全世界共同面临的重要危机。应对危机,就必须控制并尽量减少人类排放的温室气体数量。碳税是主要抑制温室气体中二氧化碳排放以应对气候变化的政策。针对碳税问题,国外已有众多学者从多个角度进行了大量研究,包括碳税的意义和影响,碳税的制度设计与安排。碳税制度的设计与安排是碳税实施的关键环节,因此,本文从碳税的设计与制度安排层面,对国外学者的理论研究进行了初步的梳理与归纳,以期为进一步研究作参考。

[关键词] 碳税 碳税设计 碳税税率 国际碳税      

 

气候变化问题已经成为全世界共同面对的重要危机。应对危机,就必须控制并尽量减少人类排放温室气体的数量,减缓全球气候变暖速度。前世界银行首席经济学家斯特恩(Nicholas Stern)在《斯特恩报告:气候变化经济学》中把气候变化称为“迄今为止,我们遇到的最大的市场失灵的例子”。近现代大气中增加的温室气体主要来源于人类使用的化石能源,但化石能源使用所导致的环境成本属于外部成本[①],因此,在化石能源市场上发生的使用者的私人成本并不包含全部社会成本[②],市场机制不能有效地调节化石能源的使用(Bernard P.Herber和 Jose T.Raga,1995;Lawrence H.Goulder,1992)。

碳税的目的就是在市场机制基础上建立一种经济激励。它赋予了由化石能源使用产生的、以二氧化碳排放形式存在的环境污染一个成本,这相当于一种庇古税,通过把外部成本内部化以纳入价格系统,进而影响经济主体决策(Bernard P.Herber和 Jose T.Raga,1995;Lawrence H.Goulder,1992)。

然而,碳税尽管在理论上可行,但是在实践中却面临着两难选择。碳税的优势毋庸置疑,比如碳税可以即时实施并防止可能的贪污和寻租行为;相对容易管理,“每一种化石能源的碳成分是精确知道的,因此当能源燃烧的时候释放的二氧化碳量也是可以计量的”,便于消费者控制消费量;具有灵活性,易于修改等,而且能够相对容易地适应现行的税收体系。[③]但在具体实践之中,碳税的某些优势也为其实施设置了障碍,比如,碳税的简单清晰可能使承担税负的公众产生直接抵触心理。此外,碳税也由于对二氧化碳排放没有明确限制,因而可能难以达到减排目标而遭受指责;同时碳税制度通常也会带来非均衡等(Pezzey1992)。走出碳税所处的两难困境,关键在于碳税的科学设计与合理的制度安排,尽量使碳税在发挥其优势的同时避免负面影响。对此,国外众多学者从征税对象及征收途径的选择、税率设计与相关制度安排层面做了大量的阐述(David Pearce1991;Miles Young,2009)。

一、碳税的征税对象与征收途径

(一)碳税征税对象的确定

对于征税对象的确定直接涉及到征税范围,征税范围的圈定又影响经济主体的收益与行为,而经济主体的行为反过来会影响到税收的实施。碳税也是如此,征税对象的选择直接涉及到二氧化碳排放前后的产业链上的一系列环节和主体的利益。

从二氧化碳产生的流程来看,针对源头征税优于在过程中征税。碳税应该对化石能源为消费和生产活动的经济主体提供能量时产生的每一单位二氧化碳排放征税,如汽车驾驶、工厂操作等Bernard P.Herber和Jose T.Raga,1995)。但是对已产生的碳排放征税在操作上并不可行,更可行的手段是对化石能源征税。化石能源的不同使用途径并不影响化石能源碳含量与二氧化碳排放之间的比率,因此从源头征税,即依据特定化石能源的碳含量对其征收碳税是合理且有效率的。值得注意的是,化石能源在被开采前并不释放二氧化碳,因此对这种状态下的化石能源征税没有意义(Lawrence H.Goulder,1992)。

针对源头征收的碳税可依据两种方法分类。一种是把碳税分为原始碳税和最终碳税:原始碳税是当化石能源被开采或进口到某国时征税;最终碳税是当化石能源被卖给企业或家庭用于提供能量时征税(Bernard P.Herber和Jose T.Raga,1995)。另外一种分类方法是源头碳税与目的地碳税:源头碳税针对国内化石能源生产者,在石油和天然气开采的源头以及煤的挖掘处收取;目的地碳税[④]则针对在国内消费的碳,碳的目的地(消费地点)是这种税的基础(Lawrence H.Goulder,1992)。

(二)碳税征收的途径

前述两种对碳税的分类的主要区别在于原始碳税与源头碳税的定义,源头碳税显然会使国内化石能源生产者处于不公平的竞争环境。但在实际执行中,为了保证公平,征收途径更为复杂。以目的地碳税为例(Lawrence H.Goulder,1992),第一个途径是在对国内生产的化石能源征税的同时,对进口的化石能源征收关税,并对出口的化石能源补贴。对进口能源征收关税保证进口能源和国内生产、国内消费的化石能源同样纳税;出口补贴是保证进入国际市场的国产能源在国际市场处于公平竞争地位。国内生产的化石能源密集商品也会受到负面影响,目的地碳税政策同样要像针对化石能源一样对进口征收关税、对出口进行补贴,进口关收与出口补贴都是针对贸易商品的碳含量。

第二个途径是对于所有在国内消费的最终商品征税,根据商品的碳含量调整税率,保证对每一单位碳征收同样的税。

在具体的执行上这两种途径存在同样的问题——碳含量的衡量。如果不同生产者间的生产技术差别很大,或是随着知识进步或新的经济条件的出现技术发生显著改变,衡量碳含量会很困难。而且,在第一种途径下,政策的实施需要掌握全部贸易商品的碳含量信息;第二种途径下,政策的实施需要掌握全部最终商品的碳含量信息。因此,目的地碳税的可行性因为衡量碳含量的困难与商品的数量受到质疑。

此外,在第一种途径下,衡量进口商品碳含量的困难可能为征收高关税提供借口,进而形成税收保护,这就损害了碳税所具有的环境意义。而且世界贸易组织协议规定了许多商品的关税水平,相关协议国家缺乏空间施加额外的碳关税(James M.Poterba,1993)。

因此覆盖全部化石能源及化石能源密集商品的目的地碳税行政成本较高,而只针对碳含量显著的商品的部分目的地碳税也许可以实施(两种途径下),这取决于这类商品的规模。如果碳含量显著的商品相对较少,部分目的地碳税也许是可行的,也能在一定程度上保护国际竞争优势(Lawrence H.Goulder,1992)。

Gilbert E.Metcalf(2009)则明确认为逆流征税(即在生产流程的最前端征税)行政成本较低,理由是上游的能源生产商数量远少于下游的能源消费者,同时征税具有行政上的规模经济性。

二、最优碳税与税率的设计

(一)最优碳税的情境

税率设计的目的是实现最优碳税,但最优的标准有所不同。大多数早期文献中,最优碳税是为了保证在特定时间前二氧化碳排放能控制在一定数量(如Manne,Richel1991;WalleyWigle1991),但这种设计仅仅基于碳排放的数量,反映出当时理论界还无法对全球气候变暖所造成的损害进行成本估计。随后这样的估计变得可行(Nordhaus,1991;Fankhauser,1993,1994),设计碳税的标准就成为以某种方法衡量的社会福利最大化(Nordhaus1992;Peck,Tiesberg1991;Maddison1994)。(Alistair Ulph和David Ulph,1994)

事实上,环境损害的程度取决于二氧化碳的数量而非价值,因此有效地设计碳税应该是单位税而非从价税(Lawrence H.Goulder,1992)。在最优环境 (the first-best settings)中,最优的庇古税应与每一单位化石能源排放的二氧化碳成比例[⑤](James M.Poterba,1993),因此碳税与化石燃烧中产生的二氧化碳排放数量成比例。实际执行过程中,因为二氧化碳排放与化石能源碳含量之间存在稳定的比率关系,所以给定某种化石能源,可以依据其碳含量设计税率。

煤、石油和天然气提供单位能量产生的碳排放并不相同,因此针对不同的化石能源应该设计不同的边际税率[⑥],针对煤的碳税税率应该最高,其次是石油,天然气最低,这样与相应的碳密度相适应[⑦]。在最优环境下,为了满足一个具体的碳削减目标,税率还应反映对不同化石能源的需求价格弹性,以及化石能源与非化石能源之间的交叉需求价格弹性(Bernard P.Herber和Jose T.Raga,1995)。

(二)实现最优碳税的途径——碳税税率的设计

从具体的碳税税率来看,最优碳税等于一吨碳排放造成的净外部性的贴现值加上减排的边际成本,这就意味着碳税最终体现了环境成本与治理成本之和。这种方法很好地将碳排放的外部成本纳入到了市场框架之中,但是存在很大的不确定性,不确定性的一个来源是考虑政策的成本与收益前提下选择合适的时间与风险的贴现值。Cline(1992)认为当在一个相当长的时间轴上进行分析时,减少温室气体排放的政策在较低的贴现率下更有吸引力。但是对于最合适的贴现率并没有一致的意见。不确定性的另一个来源是估计温室气体的经济影响。Nordhaus(1991)和Cline(1992)对美国受到全球变暖的影响估计体现了其复杂性,损失估计的敏感性又进一步加剧了这个问题(James M.Poterba,1993)。

因此,James M.Poterba(1993)提出考虑到政策成本的显著不确定性,直接采用具有高税率的碳税会承担严重的政策风险,制定碳税政策必须十分谨慎。他认为可以先设计较低的税收,观察其对于经济活动的影响,并完善相应征税机制,再进一步调整税率。Plourde(1972),Dasgupta(1982),van der Ploeg,Withaven(1991),Ko,Sandler(1990)从二氧化碳的存量角度也提出类似的结论,他们认为由于全球变暖带来的损害不仅与二氧化碳增量有关,也与大气中的存量相关,因此如果二氧化碳存量低于它的稳定水平,碳税税率应该随着时间提高(Alistair Ulph和David Ulph,1994)。

也有学者从不同的角度提出了异议。Alistair Ulph和David Ulph(1994)认为碳税税率可能是一个错误的关注对象。他们提出,从有关有限能源的文献中(如Dasgupta,Heal,1979)可以知道一定的针对有限资源(无成本生产)的税对于资源的减少没有任何影响,而化石能源是有限能源,因此无论税率多高,二氧化碳排放也不受影响。因此重要的是税的时间路径而非它的税率,针对前面零开采成本的特别例子,需要一个下降的从价税来减缓资源的减少,进而放慢二氧化碳排放的积累。

同时考虑资源有限性和存量外部性两个因素,Sinclair(1992)认为在稳定状态,从价的碳税税率应该随着时间而降低。但Alistair Ulph和David Ulph认为这个结论只是在某些特别情况下成立,碳税税率在起初污染存量较小的情况下应该上升,然后在资源走向枯竭时逐渐下降。而且Ulph等(1990)利用一个更广泛的模型发现同样的结论,当然这些结论还都有待于完善。因此,在两个因素相互作用的情况下,不存在一般性的关于碳税税率运动方向的假设,考虑碳税的水平与考虑碳税的时间结构同样重要,还需要同时把握外部性的存量特征与化石能源的有限性Alistair Ulph和David Ulph,1994)。

在碳税设计问题上也有学者另辟蹊径,Gilbert E.Metcalf(2009)提出一个混合了碳税与限额交易体系的设计——自动响应排放量碳税(Responsive Emissions Autonomous Carbon Tax)。具体来说,首先在可控期的第一年设定初始税率和税率增长率;其次设定可控期二氧化碳排放累积的基准目标和相应的考察期;如果累积排放在给定时间段里超过目标,则提高税率的增长率,以引导累积排放实现目标。这样一个混合的碳税可以避免短期的价格波动同时保证实现长期的减排目标。 Gilbert E.Metcalf认为政策的目标需要适当平衡,在环境政策中具有竞争性的目标主要就是价格确定性和排放确定性。混合碳税系统可以实现价格与排放确定性之间的适当平衡,而且由此具有行政上及政治上的优势。

三、碳税的相关制度安排及国际碳税问题

(一)碳税的相关利益协调

理想状态下,如果现存的化石能源税依据庇古与拉姆齐原则设计,但忽略了化石能源影响全球气候所造成的外部性,碳税可以直接加在现行的税上。但是James M.Poterba(1993)提出虽然大多数发达国家已经对化石能源进行征税,但是很多现存的税种主要出于收入的需要而不是纠正外部性。因此碳税与现存能源税的协调存在隐含的问题。

一个更重要的问题是解决碳税可能具有的负面的分配效应。大多数发达国家有一系列的辅助政策可以削弱这种负面影响,例如,很多转移项目将价格变化指数化,转移接受者因此在一定程度上免于受到碳税引发的价格变化影响。也可以考虑有目的的转移,如提高政府针对低收入群体的项目水平;在“双重红利假说”成立的情况下,可以通过用碳税收入补贴以减少扭曲性税种,如修改所得税税率,向低收入家庭重新分配购买力,从而增加整体福利(James M.Poterba,1993)。

(二)国际碳税的研究

碳税的设计和制度安排能否在国际上实行也是检验碳税制度合理与否的一个标准。二氧化碳的排放是一个国际问题,因此也应该具有国际通行的标准。国外有众多学者研究了国际碳税的问题,比如国际碳税的优势与实施的困难等问题。

在开放经济中单边碳税存在困难。在碳税的征收途径中,为了同时保证环境效益和公平竞争,针对涉及进出口的化石能源以及化石能源密集商品,征收碳税需要结合碳税、关税与补贴,这存在相当困难;而且单边碳税税率存在不协调。这不仅影响到国际竞争,而且不能有效抑制外部性的产生(Lawrence H.Goulder,1992)。而实践中,这样的出口退税与相关的条款在某些北欧国家的碳税政策中实施过,结果导致参与出口贸易的大公司失去了减排的动力。如果碳税在全世界以统一的税率推行,即采取多边碳税政策,对于给定产业的单位成本的影响在世界范围内的分配也会是一致的,这样对国际竞争的影响也相对较小。如果多边碳税政策能够使二氧化碳排放减少的边际成本在全球范围内相等,则全球减排的成本可以最小化,多边政策就是有效率的(James M.Poterba,1993)。

但是全球统一的碳税税率在执行中存在问题。K Matsumoto和T Fukuda(2006)认为尽管全球性的统一碳税税率可以经济有效地降低二氧化碳排放,但它给发展中国家带来沉重的经济负担。而且这样的政策可能由于违反了“共同但有区别的原则”而遭到发展中国家的反对,因而不大可能成功实施。他们提出设计全球性不同碳税税率,并对上游产业征税。利用一般均衡模型,他们得出的结论是虽然全球碳税税率不同减少的二氧化碳排放小于全球统一的碳税税率,但对发展中国家形成了积极的GDP效应。考虑到全球减排的重要性以及减轻发展中国家的负担,全球性不同碳税税率具有更好的经济公平和政策有效性。

另一个潜在的问题来自于多边碳税政策存在的收益分配障碍。多边碳税政策中得到的净收益在国家间的分配很不平均,有必要动用大规模的国际财政转移,但Schelling(1992)指出,极少有发达国家愿意放弃对于如此巨大的收入的控制,让给国际性组织James M.Poterba,1993)。即使保证了国际转移,个别国家会有激励拒绝加入国际协定并搭便车。即使所有的国家都从制定碳税的多边行动中受益,某个国家可能在搭便车的情况下会更好,如一些小国家,他们的二氧化碳排放量原本就相对较小,因此减排激励并不大(Lawrence H.Goulder,1992)。

为了实现有效率的国际碳税制度,还有必要对已存在的化石能源税与补贴进行国家内的调整(Bernard P.Herber and Jose T.Raga,1995)。但是,与发达国家相比,欠发达国家现行的针对化石能源的税制方面存在差异。尽管大多数工业化国家对这些能源征税,许多欠发达国家现在对这些化石能源的直接消费以及通过电力的间接消费是进行补贴的。欠发达国家化石能源补贴的政治经济原因构成了减少温室气体排放的有效全球行动的重要障碍。克服这个问题,一个有效的方法是从发达国家向发展中国家进行资源转移,明确的针对发展中国家政策改革中的失败者进行补贴。但是构建这样一个转移体制同样要面对前面所提到的国际行动协调的困境(James M.Poterba,1993)。





* 本文受到2009年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“低碳经济若干重大问题研究问题——子课题:低碳经济的经济学理论基础、微观机制与碳市场研究”,项目编号为09JZD0020支持。




[①]化石能源消费导致的外部成本不仅包括对于全球气候变化的影响,还有地区性的空气污染等其他外部性,见Viscusi(1992)中的论述。前者主要与二氧化碳排放和碳税有关,后者则是针对化石能源征收其他税的依据。(Lawrence H.Goulder,1992)


[②]私人成本是否小于社会成本取决于其他已存在的能源税的范围以及经济中的其他扭曲程度。(Lawrence H.Goulder,1992)


[③] 关于碳税的两难选择问题将在本研究系列之二——《国外碳税研究的文献综述——基于碳税的两难选择及碳税的影响》。


[④]在设计目的碳税时,要区分源头碳(original)与中途(absorbed)碳。源头碳是指天然含在化石能源中的碳。中途碳是指直接或间接地在制造某一单位商品过程中使用的化石能源含的碳。中途碳的燃烧也许在制造过程中发生或是在最后使用中发生。如果碳税根据化石能源的最初碳含量征收,那么对于给定产业的生产成本的影响应取决于制造商品过程中使用的全部碳(源头与中途)。(Lawrence H.Goulder,1992)


[⑤]最优环境即不存在扭曲性税种,但是在次优环境(the second-best settings)中存在扭曲性税种,考虑到“双重红利假说”最优碳税与边际损害的关系可能更加复杂。(James M.Poterba,1993)


[⑥]具体地说,每提供1000公吨的能量,煤排放25.1克碳,石油排放20.3克,天然气排放14.5克。(Bernard P.Herber and Jose T.Raga,1995)


[⑦]如果考虑到化石能源燃烧的全部外部性,针对不同化石能源的理想的税与只针对相对的二氧化碳产出的简单分析不同,研究通常认为煤燃烧导致的负外部性超过了其他化石能源,因此额外的针对煤的税收负担应超过其他能源。(James M.Poterba,1993)

参考文献:

[1]      Alistair Ulph and David Ulph.The optimal time path of a carbon tax.Oxford Economic Papers.Oxford economic papers,October,1994,New Series ,vol.46:857–868.

[2]      Bernard P.Herber and Jose T.Raga.An International carbon tax to combat global warming:an economic and political analysis of the European Union proposal. American Journal of Economics and Sociology,July,1995,54(3):257-267.

[3]      Christoph Bohringer,Andreas Loschel and Heinz Welsch.Environmental taxation and induced structural change in an open economy:the role of market structure.German Economic Review,February,2008,9(1):17–40.

[4]      David Pearce.The role of carbon taxes in adjusting to global warming.The Economic Journal,July,1991,101(407):938-948.

[5]      Gilbert E.Metcalf.Cost containment in climate change policy:alternative approaches to mitigation price volatility.University of Virginia Tax Law Review,July,2009.

[6]      William K.Jaeger.Carbon taxation when climate affects productivity.Land Economics,2002,78(3):354-367.

[7]      James M.Poterba.Global warming policy: a public finance perspective.The Journal of Economic Perspectives,Fall,1993,7(4):47-63.

[8]      K Matsumoto and T Fukuda.Environmental and economic analyses of the carbon tax based on the imputed price using applied general equilibrium model:taxation on the upper industrial sectors.Environmental Economics and Policy Studies,2006,8(1):89-102.

[9]      Lawrence H.Goulder.Carbon tax design and US industry performance.Tax Policy and the Economy,1992,Volume6,59-104.

[10]  Miles Young.Beautifying the ugly step-sister:designing an effective cap-and-trade program to reduce greenhouse gas emissions.Brigham Young University Law Review,September,2009,Volume 2009,Number 5.

[11]  William K.Jaeger.Optimal environmental taxation from society’s perspective.American journal of agricultural economics,2004.

作者简介:

王岩,内蒙古大学经济管理学院教授,中国人民大学气候变化与低碳经济研究所研究员。内蒙古010021

张建超,中国人民大学经济学院2010级硕士生。北京 100872

 

 

 

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